Dokumentation im Vergabeverfahren: Pflichten, Vergabevermerk & Risiken bei Mängeln

Dokumentation im Vergabeverfahren: Kurz zusammengefasst

• Vollständige Pflicht: Ein Vergabeverfahren muss von Anfang bis Ende nachvollziehbar und vollständig in Textform (§ 126b BGB) dokumentiert werden (§ 8 VgV, § 20 VOB/A, § 6 UVgO).

• Frühzeitiger Start: Die Dokumentationspflicht beginnt nicht erst mit der Bekanntmachung, sondern bereits bei den ersten Vorüberlegungen zur Beschaffung (z. B. Schätzung des Auftragswerts, Losaufteilung, Wahl der Verfahrensart).

• Adressatenkreis: Die Dokumentation dient nicht nur Bietern und Nachprüfungsinstanzen, sondern auch Aufsichts-, Rechnungsprüfungs- und Fördermittelbehörden zur Kontrolle.

• Vergabevermerk: Bei EU-Vergaben ist neben der fortlaufenden Vergabeakte ein strukturierter Vergabevermerk Pflicht, der alle tragenden Auswahl- und Wertungsentscheidungen festhält.

• Rechtliche Konsequenzen: Mängel gehen zulasten des Auftraggebers (Beweiserleichterung bis Beweislastumkehr). Allerdings kann sich ein Bieter nicht darauf berufen, wenn er selbst aus zwingenden formalen Gründen (z. B. Verspätung) auszuschließen war.

Was bedeutet Dokumentation im Vergabeverfahren?

Die Dokumentation im Vergabeverfahren umfasst die lückenlose, nachvollziehbare und wahrheitsgemäße Erfassung aller maßgeblichen Schritte, Überlegungen und Entscheidungen, die der öffentliche Auftraggeber im Rahmen einer Beschaffung trifft.

Sie ist der zentrale Nachweis dafür, dass das Verfahren im Einklang mit den vergaberechtlichen Grundsätzen – insbesondere Transparenz, Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung (§ 97 GWB) – durchgeführt wurde. Öffentliche Auftraggeber müssen ihr Handeln so erfassen, dass jede Entscheidung – von der Leistungsbeschreibung bis zur Zuschlagserteilung – für Außenstehende lückenlos nachvollziehbar ist.

Zusammen mit den Vergabeunterlagen, Angeboten und Mitteilungen bildet die Dokumentation die Vergabeakte. Bei Nachprüfungsverfahren vor den Vergabekammern oder im Rahmen einer Akteneinsicht nach § 165 GWB dient sie als maßgeblicher Wissensspeicher und Beweismittel.

Wann beginnt die Dokumentation eines Vergabeverfahrens?

Ein weit verbreiteter Irrtum in der Praxis ist die Annahme, die Dokumentationspflicht beginne erst mit der Bekanntmachung der Ausschreibung. Tatsächlich setzt sie bereits vor der eigentlichen Einleitung des Vergabeverfahrens ein:

1. Erste Beschaffungsüberlegungen: Bereits die Festlegung des Beschaffungsbedarfs und die Markterkundung gehören in die Akte.

2. Auftragswertschätzung: Die fundierte Schätzung des Auftragswertes (inkl. Datum, Berechnungsgrundlage und Marktdaten) entscheidet über die Wahl des Rechtsregimes (Ober- oder Unterschwelle).

3. Wettbewerbsbeschränkende Beschaffungsentscheidungen: Müssen bestimmte Anforderungen in die Leistungsbeschreibung aufgenommen werden, die den Bieterkreis einschränken (z. B. Festlegung auf bestimmte Fabrikate, Systeme oder Zertifikate), müssen die sachlichen Gründe und Erwägungen hierfür von Beginn an ausführlich dargelegt und dokumentiert werden.

4. Verfahrens- und Losentscheidungen: Warum wird eine bestimmte Verfahrensart (z. B. Verhandlungsvergabe) gewählt? Aus welchen Gründen wird auf eine Losaufteilung (Teil- oder Fachlose) verzichtet?

Gesetzliche Grundlagen: Wo ist die Dokumentationspflicht geregelt?

Das Gesetz sieht vor, dass alle Vergabeverfahren dokumentiert werden müssen. Die Pflicht zur Dokumentation ist sowohl im Oberschwellenbereich als auch im nationalen Vergaberecht gesetzlich verankert:

Welche Schritte eines Vergabeverfahrens werden in der Dokumentation aufgenommen?

Damit die Dokumentation dem Transparenz-Grundsatz folgen kann, müssen folgende Punkte in der Dokumentation aufgenommen werden.

• die Kommunikation mit Unternehmen, wie
  • Bieterfragen und Antworten (mit Termin des Eingangs der Frage und des Ausgangs der Antwort)
  • Aufklärungsgespräche (mit Terminen)
  • Rügen im Vergabeverfahren (Wer hat wann welche Rüge erteilt? Wann und wie wurde geantwortet? Ggf. Mitteilung des Auftraggebers, einer Rüge nicht abhelfen zu wollen)
• Dokumentation interner Beratungen
• Dokumentation der Vorbereitung der Auftragsbekanntmachung und der Vergabeunterlagen
• Dokumentation der Öffnung von Angeboten, Teilnahmeanträgen und Interessensbestätigungen
• Dokumentation der Verhandlungen und Dialoge mit den teilnehmenden Unternehmen
• Dokumentation der Gründe für Auswahlentscheidungen
• Dokumentation der Zuschlagserteilung
• Gründe für den Ausschluss nach § 123 und 124 GWB
• Anlass für Aufhebung der Ausschreibung

Dokumentation vs. Vergabevermerk: Was ist der Unterschied?

Obwohl beide Begriffe in der Praxis oft synonym gebraucht werden, unterscheiden sie sich rechtlich:

• Die Dokumentation (Vergabeakte): Die Gesamtheit aller Dokumente, Protokolle, Angebote, Mitteilungen und Nachweise, die im Laufe des Verfahrens anfallen (inklusive Bieterfragen, Öffnungsniederschriften und Prüfberichten).

• Der Vergabevermerk: Die strukturierte, gesonderte Zusammenfassung der maßgeblichen Begründungen für die Entscheidungen auf den einzelnen Wertungsstufen.

Gut zu wissen: Der Vergabevermerk muss kein isoliertes Einzeldokument sein. Die Mindestinhalte können in einem zentralen Dokument stehen oder in Anlagen (z. B. Eignungsprüfungsmatrix, Preisspiegel, Auswertungsberichte) ausgelagert werden, sofern der Vermerk ausdrücklich auf diese Anlagen verweist.

Pflichtinhalte des Vergabevermerks (§ 8 Abs. 2 VgV)

Bei Vergaben im Oberschwellenbereich muss der Auftraggeber zusätzlich zur Dokumentation auch einen Vergabevermerk erstellen. Dabei ist der Vergabevermerk ein Teil der Dokumentation. Enthält der Vergabevermerk alle für die Begründung der Entscheidung relevanten Informationen, hat der öffentliche Auftraggeber damit auch die Dokumentationspflicht erfüllt. In § 8 Abs. 2 S. VgV ist aufgeführt, welche Informationen mindestens im Vergabevermerk aufgeführt werden müssen.

Nach § 8 Abs. 2 VgV muss der Vergabevermerk mindestens folgende Angaben enthalten:

• Stammdaten: Name und Anschrift des öffentlichen Auftraggebers, Gegenstand und Wert des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung.

• Berücksichtigte Bewerber/Bieter: Namen der zugelassenen Unternehmen und die Gründe für ihre Auswahl.

• Nicht berücksichtigte Angebote/Anträge: Namen der ausgeschlossenen Bewerber oder Bieter mit Angabe der konkreten Ausschlussgründe.

• Ungewöhnlich niedrige Angebote: Gründe für die Ablehnung von Angeboten, deren Preise als unangemessen niedrig eingestuft wurden.

• Erfolgreicher Bieter & Zuschlag: Name des Zuschlagsempfängers und die Begründung, warum sein Angebot das wirtschaftlichste ist (inkl. beabsichtigter Nachunternehmeranteile, sofern bekannt).

• Verfahrenswahl: Die konkreten rechtlichen Gründe, falls ein Verhandlungsverfahren oder ein wettbewerblicher Dialog gewählt wurde (insbesondere ohne vorherigen Teilnahmewettbewerb).

• Verzicht auf Vergabe: Falls das Verfahren aufgehoben oder auf die Vergabe verzichtet wurde, die entsprechenden Sachgründe.

• Einsatz nicht-elektronischer Mittel: Begründung, falls ausnahmsweise keine elektronischen Mittel (eVergabe) verwendet wurden.

• Interessenkonflikte: Dokumentation von aufgedeckten Interessenkonflikten und den getroffenen Abhilfemaßnahmen.

➨ Übrigens: Der Vergabevermerk ist nicht zwangsläufig ein einheitliches Dokument. Entweder werden die Mindestinhalte direkt in einem Dokument aufgeführt oder die entsprechenden Inhalte werden in Anlagen bereitgestellt, auf die im Vermerk verwiesen werden muss. Dokumentation und Vergabevermerk werden dann mit allen weiteren Unterlagen zum Verfahren in einer Vergabeakte zusammengeführt.

Was ist bei der Dokumentation gem. VOB zu beachten?

Auch öffentliche Bauprojekte müssen dokumentiert werden. In § 20 VOB/A Abschnitt 1 ist aufgeführt, wie die Dokumentationen gem. VOB ablaufen muss und welche Informationen während des Vergabeverfahrens zwingend dokumentiert werden müssen. Auftraggeber sollten dabei besonders auf folgende Inhalte achten, die dokumentiert werden müssen:

• Name und Anschrift des Auftraggebers
• Art und Umfang der Leistung
• Wert des Auftrags
• Namen der berücksichtigten Bewerber oder Bieter und Gründe für ihre Auswahl
• Namen der nicht berücksichtigten Bewerber oder Bieter und Gründe für die Ablehnung
• Gründe für die Ablehnung von ungewöhnlich niedrigen Angeboten
• Name des Auftragnehmers und Gründe für die Erteilung des Zuschlags auf sein Angebot
• Anteil der beabsichtigten Weitergabe an Nachunternehmen, sowie bekannt
• Bei Beschränkten Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb, Freihändiger Vergabe Gründe für die Wahl des jeweiligen Verfahrens
• Gegebenenfalls die Gründe, aus denen der Auftraggeber auf die Vergabe eines Auftrags verzichtet hat

Auch soll der Auftraggeber geeignete Maßnahmen ergreifen, um den Ablauf des Verfahrens mit elektronischen Mitteln zu dokumentieren. Werden bestimmte Unterlagen und Nachweise nicht vom Auftraggeber bei der Angebotsabgabe verlangt, muss auch das in die Dokumentation eingepflegt werden. Auch wenn keine Eignung eingereicht werden muss, muss dies dokumentiert werden.

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Was passiert bei Fehlern und Mängeln in der Dokumentation eines Vergabeverfahrens?

Die Pflicht zur Dokumentation besteht, um Bieter zu schützen. Bei einer Akteneinsicht durch Bieter nach § 165 GWB ist die Dokumentation ein wichtiger Nachweis und Wissensspeicher. Wird die Dokumentationspflicht verletzt, kann damit einerseits vor Abschluss der Vergabe das Verfahren aufgehoben werden oder zurückversetzt werden. Werden Fördergelder verwendet, kann es auch lange Zeit nach Abschluss des Vergabeverfahrens zu einer (teilweisen) Rückforderung der Gelder kommen, sollte die Dokumentation unzureichend sein.

➨ Wenn nicht nachvollziehbar ist, warum ein Konkurrent bei der Zuschlagserteilung bevorzugt wurde oder warum sich der Auftraggeber für ein bestimmtes Produkt entschieden hat, kann sich der Bieter auf die Dokumentation berufen. Meist wird dann das Vergabeverfahren ab dem Dokumentationsmangel wiederholt. Ein Problem ist es, wenn aufgrund schlechter Dokumentation zu den entscheidenden Punkten keine Aussage getroffen werden kann. Im Nachprüfungsverfahren gehen Mängel in der Dokumentation und im Vergabevermerk grundsätzlich zu Lasten des Auftraggebers. Ist die Dokumentation unvollständig oder fehlerhaft kann dies zur Beweiserleichterung bis hin zur Beweislastumkehr zugunsten des Bieters sein.

Die Dokumentation stellt sicher, dass der Rechtsschutz für Bieter gewährleistet ist. Verletzt der Auftraggeber seine Dokumentationspflicht können Bieter im Einzelfall in ihren vergaberechtlich geschützten Rechten (gem. Vergaberecht) verletzt werden. Dies gilt allerdings nicht, wenn z.B. ein Bieter aus formalen Gründen ausgeschlossen werden musste, z.B. bei verspäteter Abgabe des Angebots.

FAQ: Häufige Fragen zu Dokumentation in Vergabeverfahren

Dürfen Bieter die Vergabeakte einsehen?

Im Oberschwellenbereich haben beteiligte Unternehmen im Rahmen eines Nachprüfungsverfahrens vor der Vergabekammer ein Recht auf Akteneinsicht nach § 165 GWB. Ausgenommen sind Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse anderer Bieter. Im Unterschwellenbereich erkennen Zivilgerichte bei berechtigtem Interesse zunehmend Einsichts- oder Auskunftsansprüche an.

Müssen auch formfreie Direktaufträge dokumentiert werden?

Ja. Auch bei Direktaufträgen bzw. Direktkäufen muss kurz aktenkundig gemacht werden, wie der Auftragswert ermittelt wurde und dass die gesetzlichen Wertgrenzen eingehalten wurden.

Wie lange muss die Vergabeakte aufbewahrt werden?

Gemäß § 8 Abs. 4 VgV sind Dokumentation, Vergabevermerk und Angebote mindestens für die Vertragslaufzeit, mindestens jedoch drei Jahre ab dem Tag des Zuschlags aufzubewahren. In Förderprojekten gelten oft längere Aufbewahrungsfristen (z. B. 5 bis 10 Jahre nach Rechnungsabschluss).

Dürfen nachträglich Änderungen oder Zusätze zur Dokumentation hinzugefügt werden?

Die Dokumentation sollte immer zeitnah erfolgen. Zwar ist es grundsätzlich erlaubt, dass Informationen später hinzugefügt oder ergänzt werden, allerdings nur in bestimmten Grenzen. In Einzelfällen können die Nachträge auch zurückgewiesen werden, wenn der Eindruck von Manipulationsgefahr besteht. Dieser Eindruck kann entstehen, wenn die der Vergabekammer vorgelegte Dokumentation unvollständig ist oder es sich um nicht-nachholbare Vorgänge handelt.